A mio avviso, uno tra i difetti più evidenti della riforma è dato dalla incertezza complessiva sull’identità del “nuovo” Senato, derivante in primo luogo dalla previsione di elementi contraddittori rispetto al ruolo di Camera “rappresentativa delle istituzioni territoriali”. La mancata previsione dell’obbligo del voto unitario per i sindaci e i consiglieri componenti le varie “delegazioni regionali” lascia il Senato privo di meccanismi che possano assicurare una qualche compattezza nell’espressione dei voti da parte dei consiglieri e dei sindaci provenienti dalla medesima Regione, mentre la conservazione del divieto di mandato imperativo consente che l’appartenenza partitica spinga, di volta in volta, ad alleanze tra senatori provenienti dalle più diverse parti del Paese (compresi quelli che compongono la squadra “spuria” di nomina presidenziale), a prescindere dagli interessi dei “territori” di rispettiva provenienza. In questa luce, la “rappresentanza territoriale” rischia di diventare evanescente e, soprattutto, di non differenziarsi sensibilmente dalla “rappresentanza della Nazione” riferita dalla riforma ai soli deputati.
L’identità incerta del Senato affiora, poi, dall’elenco dei “nuovi” compiti indicati dal “nuovo” art. 55, c. 5, Cost. La disposizione offre solo una prima ed alquanto fumosa definizione di questo ampio ventaglio di competenze: in qualche caso, attraverso espressioni a-tecniche (le funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica ed, ancora, tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea), in qualche altro attraverso locuzioni indeterminate, come avviene per la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni. Tale espressione rinvia per un verso alla public policy evaluation sviluppatasi negli USA e nel Regno Unito, mentre per l’altro sembra ispirarsi all’art. 24 della Costituzione francese, anche se in esito alla riforma del 2008 tale norma assegna al Parlamento (e non al solo Senato) la valutazione delle politiche pubbliche. Ad ogni modo, nel nostro ordinamento quest’ultima ha trovato sin qui un certo risalto solo a livello regionale, in relazione alle problematiche proprie della forma di governo “a elezione diretta del Presidente”: un’esperienza che poco si presta a fornire elementi utili per la definizione dei compiti del Senato nel “nuovo” bicameralismo imperfetto.
Risulta pertanto difficile, al momento, cogliere i contenuti concreti di tali inedite attribuzioni: bisognerà attendere la messa a punto del “nuovo” regolamento del Senato ed il varo delle leggi di attuazione. Queste, peraltro, non rientrano tra quelle bicamerali, di talché – laddove Palazzo Madama non intenda aspettare che sia la Camera a muoversi per prima – potrà avviarne l’iter ai sensi del “nuovo” art. 71, c. 2, Cost., richiedendo all’Aula di Montecitorio di procedere all’esame di proposte da esso stesso messe a punto, ma non potrà impedire che i deputati modifichino l’articolato, eventualmente sino a stravolgerlo. Trattandosi di leggi “monocamerali”, quando i testi saranno licenziati nella loro prima stesura dalla Camera, il Senato potrà solo proporre modifiche, sulle quali i deputati avranno l’ultima parola. Pertanto, nel “nuovo” assetto costituzionale il Senato non sarà in grado di decidere sulle competenze indicate dall’art. 55 Cost., risultando la definizione di queste ultime rimessa, nella sostanza, alla Camera dei deputati. Ciò significa, tra l’altro, che la valutazione delle politiche pubbliche e delle attività delle pubbliche amministrazioni sarà svolta nei limiti in cui l’altra Camera lo consentirà: conclusione che getta qualche ombra sulla possibilità di discorrere, in proposito, della riconduzione di tali attività ad una qualche forma di controllo (non meramente formale) esercitabile dal Senato sulle scelte della maggioranza alla guida del Paese.
Scorrendo il testo della riforma, un altro limite da evidenziare si trova nella visione “anacronistica” sottesa alla riscrittura del Titolo V, imperniata essenzialmente sulla riscrittura dei cataloghi di materie previsti dall’art. 117 Cost. Oltre ad avere determinato il sostanziale disinteresse del legislatore di revisione per le altre disposizioni del medesimo Titolo (a parte quelle dalle quali è stata cancellata la parola “Province”), questa prospettiva ignora un elemento centrale nell’amplissimo dibattito scientifico sull’interpretazione del Titolo V offerta dalla Corte costituzionale: nessuna potestà legislativa dovrebbe considerarsi veramente esclusiva, compresa quella statale. Per contro, il “nuovo” art. 117 Cost. esprime un evidente favor verso quest’ultima. In tal senso depone l’espansione degli ambiti ad essa ascritti – che si spinge ben al di là di quel che sarebbe stato ragionevole al fine di porre rimedio alle omissioni e imprecisioni riscontrabili nella stesura attuale – come anche la cancellazione della potestà concorrente ed, infine, la previsione della “clausola di supremazia”, che permetterà alle leggi statali di “espropriare” legittimamente e senza troppe difficoltà i campi della potestà residuale regionale.
Da qui alcune incertezze sul futuro assetto costituzionale. Qualora la riforma entri in vigore, infatti, l’attrazione del Senato verso la logica propria di una “Camera politica” ovvero verso quella di una “Camera territoriale” dipenderà in gran parte dall’attuazione dell’inciso – come si sa, introdotto nel “nuovo” art. 57, c. 5, Cost. a seguito di un tormentato iter parlamentare – secondo cui l’elezione dei senatori da parte dei Consigli deve avvenire «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi». L’indeterminatezza della formula ora vista lascia un ampio margine di intervento alla legge bicamerale chiamata a dettare la disciplina del sistema elettorale del Senato, così che non avrebbe senso esprimersi prima che essa veda la luce. Tuttavia, è chiaro che quanto più sarà stringente, per i Consigli, il vincolo di “conformità” alle scelte espresse dagli elettori, tanto più le dinamiche del funzionamento del Senato risponderanno a logiche politico-partitiche, con buona pace della “rappresentanza delle istituzioni territoriali”.
Anche sul riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni gravano molte incertezze, una delle quali riguarda il significato da attribuire alla formula «disposizioni generali e comuni», ricorrente nell’elenco della potestà statale. Pur senza riproporre la dinamica “leggi-cornice statali – leggi di dettaglio regionali” riconducibile alla soppressa potestà concorrente, tale locuzione lascia intendere che sui campi rimessi alla legge nazionale sarà ben possibile ritrovare tanto previsioni statali quanto norme regionali: ma è arduo, al momento, comprendere a quali condizioni e in che misura queste ultime saranno legittimate a “entrare” negli ambiti assegnati al Parlamento. Anche in questo caso, dunque, a sciogliere il nodo sarà l’attuazione legislativa ovvero la giurisprudenza costituzionale. Il ruolo della Corte potrebbe infatti non subire un sensibile ridimensionamento dopo l’entrata in vigore della riforma, poiché la riscrittura dei cataloghi non assicura la riduzione del contenzioso tra Stato e Regioni, se non è accompagnata dalla reale possibilità che i conflitti sul riparto delle competenze vengano sistematicamente sciolti durante l’iter delle leggi statali, con la effettiva partecipazione dei rappresentanti delle autonomie presenti in Senato: ma, considerando il ruolo marginale che la riforma assegna a Palazzo Madama nel procedimento legislativo, sembra lecito dubitare che tale possibilità si concretizzi.
Melania Salazar, ordinario di Diritto Costituzionale dell’Università Mediterranea