“L’autorità sotto giudizio. Fatti e interpretazioni (costituzionali) dello scontro tra politica e magistratura in Italia”

Contemperare le esigenze di giustizia con quelle di chi fa politica non è stato mai semplice. Se, da un lato, i politici non sono al di sopra della legge, dall’altro, non si può nemmeno immaginare che la giustizia sia bendata. Chi ricopre incarichi istituzionali, infatti, gode di guarentigie che potrebbero sembrare una sottrazione alla giustizia. Così gli istituti dell’insindacabilità e dell’immunità penale per i membri del parlamento, previsti dalla nostra Costituzione, suscitano polemiche e sollevano problematiche nel contrasto tra politica e magistratura. Claudio Panzera – ricercatore di diritto costituzionale all’Università di Reggio Calabria – ha trattato questo delicato e complesso argomento durante una lezione all’Istituto di formazione politica “Mons. Lanza”.

L’insindacabilità del parlamentare – ha spiegato il docente – ha radici storiche che affondano nello scontro tra corona britannica e camera dei Lord, alla fine del quale si stabilì che nessun membro dei Lord poteva essere imprigionato per aver esercitato il diritto di critica nei confronti dei ministri del re. Si trattava di una garanzia fondamentale per tutelare la libertà dell’intero collegio dal potere del monarca, del governo e dalla giustizia amministrata dalle corti del re. Era, in sostanza, un’esigenza che nasceva per garantire quella funzione il cui esercizio avvantaggiava il bene collettivo. Anche oggi il senso di tale guarentigia è rimasto invariato. L’immunità penale, invece, nasce durante la rivoluzione francese, completando la previsione che impediva l’arresto di un parlamentare per debiti, proprio perché la libertà era condizione imprescindibile per lo svolgimento delle sue funzioni. L’insindacabilità e l’immunità diventano dunque garanzie che operano nei confronti di chi ricopre una funzione a beneficio di tutti, e proprio per questo non va trattato come un cittadino qualunque. Al contrario, tutto ciò che lo ostacola dal libero svolgimento delle sue funzioni dovrebbe essere messo temporaneamente da parte.

Nell’ordinamento italiano, l’insindacabilità è espressa nel primo comma dell’art. 68 della Costituzione, laddove si afferma che “i membri del parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”. L’immunità, invece, è enunciata nel secondo comma dello stesso articolo, che, nel testo originario del 1948, prevedeva l’autorizzazione della camera di appartenenza per poter sottoporre un parlamentare a procedimento penale, all’arresto e alla privazione della libertà personale. La norma nasceva, infatti, in un contesto delicato: molti parlamentari del dopoguerra avevano subito la condanna del regime fascista per le loro idee politiche. Quindi era forte il timore che la libertà di azione politica potesse essere messa a repentaglio dalla sottoposizione alla giustizia comune dei parlamentari. Quella disposizione, dunque, aveva la funzione di sbarrare la strada alle azioni intimidatorie della magistratura a discapito dell’attività politica dei parlamentari.

Quanto al criterio che dovrebbe guidare le Camere nel decidere sull’autorizzazione – ha precisato Panzera – è verificare se esiste il fumus persecutionis, ovvero se l’azione giudiziaria è rivolta a perseguire un parlamentare per la sua azione politica. Tuttavia nel tempo le Camere hanno negato l’autorizzazione anche di fronte a vicende di una certa gravità. E hanno ritenuto coperti da insindacabilità anche fatti materiali che non erano strettamente voti od opinioni. Il sistema però è esploso con Tangentopoli, quando l’utilizzo dell’autorizzazione a procedere era un pretesto per garantire l’impunità, di fronte a reati veri – e non politici – che ne richiedevano la concessione. Si è arrivati così a riscrivere l’articolo 68 nel secondo e terzo comma.

Nell’attuale formulazione l’autorizzazione a procedere non è più legata alla sottoposizione a giudizio. Se un giudice, cioè, sta indagando su un parlamentare non deve chiedere alla Camera l’autorizzazione per rinviarlo a giudizio. Lo stesso vale nel caso in cui un parlamentare è condannato al carcere con sentenza divenuta definitiva. Mentre resta necessaria per quegli atti che incidono sulla libertà del parlamentare, vedi la perquisizione personale o domiciliare, o l’arresto o il mantenimento in detenzione. Come è evidente, si è spezzato il meccanismo che richiedeva l’autorizzazione persino davanti a casi acclarati di responsabilità penali.

Ma cosa succede se il parlamentare esprime opinioni o fa dichiarazioni offensive e ingiuriose nei confronti di terzi? Le Camere hanno sviluppato una prassi che ha esteso l’autorizzazione a procedere all’ipotesi di insindacabilità. In sostanza rilasciavano una delibera con cui pubblicamente e collettivamente dichiaravano che l’opinione espressa dal parlamentare era resa nell’esercizio delle sue funzioni. In tal modo è come se l’intero organo facesse propria la dichiarazione del parlamentare, bloccando il processo. Così il cittadino offeso da dichiarazioni ingiuriose non aveva diritto a tutela giudiziaria e il giudice non poteva svolgere una funzione che gli è costituzionalmente attribuita. L’impasse si è sbloccata alla fine degli anni ‘90, quando la giurisprudenza costituzionale ha annullato le delibere perché espressione di un cattivo esercizio del potere parlamentare. Inoltre la Corte Costituzionale ha ritenuto sindacabili anche le opinioni espresse dentro le aule parlamentari quando per modalità e contenuti sono denigratorie, offensive, prive di ogni collegamento con le funzioni parlamentari.

Quanto alla querelle tra politica e magistratura che ha acceso il dibattito negli ultimi anni, soprattutto dopo l’approvazione dei Lodi Schifani e Alfano, il prof. Panzera ha precisato che “lo scontro attiene ad esigenze diverse, entrambe meritevoli di tutela, secondo la Corte Costituzionale. Si tratta del principio di uguaglianza secondo cui nessuno può essere esentato dalla giurisdizione, e dell’esigenza di un sereno svolgimento delle funzioni istituzionali. In base a quest’ultima esigenza, per le alte cariche dello Stato deve applicarsi la sospensione di ogni processo, non solo relativo a fatti connessi con la carica, bensì anche a fatti pregressi. Per loro vale una sorta di impunità – quale che sia la colpa di cui si sono macchiati – finché permane la carica. Questo perché lo svolgimento dei compiti istituzionali non deve essere ostacolato da ripetute azioni giudiziarie che creano oggettive difficoltà. Il problema dei Lodi era che mettevano nel calderone condizioni e figure eterogenee, omologavano cariche diverse per le quali non si ponevano gli stessi problemi. Se quindi alla base vi erano esigenze apprezzabili, altrettanto alti erano i rischi di abusarne.

Il rimedio – ha concluso Panzera – non sta tanto nelle formulazioni legislative, ma nel buon senso, nella ragionevolezza con cui i due soggetti istituzionali, giudici e Camere, usano di queste possibilità che l’ordinamento riconosce”.

Vittoria Modafferi

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