Il dibattito sulla riforma costituzionale che punta a dividere i percorsi professionali di magistrati inquirenti e giudicanti è entrato nel vivo, coinvolgendo non solo le forze politiche ma anche i vertici dell’avvocatura e della magistratura. La proposta, ripresa dall’attuale esecutivo, mira a istituire due distinti Consigli Superiori della Magistratura e a introdurre il sistema del sorteggio per i componenti dei due organi di governo autonomo. Attraverso una disamina tecnica e storica, emerge come l’attuale unicità della carriera affondi le radici in una visione della giurisdizione che considera il Pubblico Ministero non come un semplice accusatore, ma come un organo di giustizia. L’analisi che segue esplora le criticità di un cambiamento che, pur partendo da reali problemi di sovraesposizione mediatica e organizzativa delle Procure, rischia di produrre effetti imprevedibili sull’indipendenza della magistratura e sull’assetto dei poteri dello Stato.
Gli orientamenti e le premesse della riforma
Il centro-destra quasi compatto, larga parte dell’avvocatura, una esigua parte della magistratura ed alcuni insigni giuristi sono schierati per il SI alla riforma costituzionale principalmente mirata alla separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri. Ora anche una parte della sinistra che si professa “liberale e garantista” fa sentire la sua voce favorevole.Nulla di sconvolgente, ben venga, i problemi sono complessi e le tifoserie deleterie. Però qualcosa non quadra. La riforma è stata ripescata dalla Meloni da proposte passate di analogo tenore, secca e senza dibattito parlamentare, con la fretta che abbiamo visto, in chiave certamente propedeutica alla bandiera della destra populista, quella di limitare i controlli (in primis del potere giudiziario) verso chi è investito del comando su mandato del popolo. Ci sarebbe solo per questo da preoccuparsi. I controlli possono essere rimodulati, molti dovrebbero esserlo (manca il coraggio), ma servono eccome. E invece… sorpresa! Malgrado queste perfide “intenzioni” della destra, sostengono insigni costituzionalisti certo non tacciabili di fantasie populiste, dovremmo essere contenti della riforma e sostenerla perché la trasformazione della giustizia che deriverà dall’affermazione del Si, non comporta alcuna soggezione del pubblico ministero al potere esecutivo e si “rafforza” anzi il ruolo del pm, “caratterizzandolo professionalmente come “parte” pubblica di un Processo più giusto”. E se i “nemici” della Meloni sono i pubblici ministeri “non allineati”, che, ad esempio, mandano a processo Salvini o contestano le norme sulla sicurezza e gli immigrati, la premier avrebbe commesso un colossale errore, aggiungono alcuni, perché la riforma costituzionale ci darà un Pubblico Ministero ancora più autonomo e potenziato. Vorrei provare a spiegare perché invece la riforma altera l’assetto del potere giudiziario con effetti in apparenza modesti (due CSM al posto di uno), ma imprevedibili nel lungo periodo.
L’organizzazione degli uffici e il ruolo del Pubblico Ministero
Partiamo da un dato elementare, spesso dimenticato. Il giudice, divenuto tale per concorso, ha una sua precisa sfera di competenza territoriale e per materia. In quel territorio, secondo le regole, decide qualcosa perché qualcuno glielo chiede in quella forma che chiamiamo processo. E’ insomma un mattoncino del sistema giustizia (circa 8.000 sono i c.d. togati) nella piramide vasta ed articolata della giurisdizione di Tribunali e Corti (Giudice di pace, Tribunale, Appello e Cassazione) che comprende ormai un numero elevato e quasi uguale al primo di altrettanti giudici “onorari”. Il Pubblico Ministero, siamo invece nel solo processo penale, è invece in termini organizzativi un “ufficio” diretto per ogni territorio (diviso in circa 140 Procure, meno di 2000 persone) da un Procuratore della Repubblica, che è incaricato di individuare (coadiuvato dai suoi “sostituti”) i fatti che andranno giudicati, come titolare della pretesa punitiva dello Stato. Sui fatti provati come reato, se l’accusa si mostrerà fondata nel confronto con la difesa, il cittadino può vedere limitata con tutte le garanzie necessarie e i vari gradi del giudizio la propria libertà (anche a vita). I padri costituenti tra le varie soluzioni possibili hanno scelto di non “staccare” questo ufficio dall’ordine giudiziario (facendone una sorta di avvocatura dello Stato o una superpolizia) e di forgiare invece una ricetta originalissima, che non ha eguali al mondo, dell’obbligatorietà dell’azione penale e della distinzione, solo per le funzioni ricoperte, di giudici e pubblici ministeri. Un pubblico ministero concepito cioè come organo di “giustizia” e non solo di “accusa”, privo quindi come il giudice di dipendenza da organi politici, che assicura l’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge perché ha l’obbligo di agire per tutti i fatti che il Parlamento decide essere reati.
L’evoluzione storica e la crisi del sistema
Perché questo sistema, splendido in apparenza, è entrato in crisi ? Il problema, prescindendo dal referendum, sta nel rapporto tra la società in tumultuoso cambiamento e istituzioni forgiate in altri tempi. Fino agli anni 70, salve rare eccezioni, il pubblico ministero conosceva di rapine, furti, omicidi (raramente di pubbliche ruberie e bancarotte), lavorava su impulso del cittadino sulla base di denunce chiare e circostanziate, nessuno conosceva sui giornali i nomi dei PM. Era lo specchio di una società statica, di classe, molto gerarchica, designato più ad affermare l’autorità dello Stato, che a farsi garante dei diritti dei cittadini. I tempi sono cambiati. In positivo, per la forza propulsiva dei valori costituzionali che hanno innervato il lavoro dei giovani magistrati dagli anni 70 in poi (i Pretori del lavoro con la conquista dello Statuto, gli scandali bancari e finanziari indagati senza ritrosie, le indagini a fondo su politica mafie e terrorismo), in negativo negli ultimi due decenni per la forza acquisita nella scelta dei temi da trattare, visto che iniziava ad apparire possibile e doveroso “frugare” di propria iniziativa nelle pieghe del potere politico ed economico, agire senza filtri ad ogni livello della discrezionalità amministrativa (si pensi al discusso abuso innominato in atti di ufficio, abrogato solo nel 2024) raggiungendo si risultati di legalità, ma anche effetti distorsivi del sistema sui quali si è aperto un accanito dibattito. La stagione di “mani pulite”, scoperchiando il finanziamento illegale ai partiti e vaste sacche di corruzione, ha portato al culmine questo percorso di riscoperta della legalità, ma ha anche segnato l’inizio di un’epoca di spettacolarizzazione della giustizia e delle inchieste penali, portando alla ribalta una figura nuova di PM che, può accadere ed è accaduto, lascia la toga e diventa ministro. I Procuratori della Repubblica hanno iniziato ad andare sempre più in televisione, dare interviste, scrivere libri, fare la morale al mondo politico corrotto. La notizia di reato è divenuta in questi casi un articolo di giornale o poco altro e il PM, con un limitato controllo del giudice, può attivare intercettazioni su tutto il territorio nazionale con gli effetti mediatici incontrollabili che ne sono derivati.
Poteri e discrezionalità nell’azione penale
Ci si è giustamente preoccupati. Unico tra i pubblici poteri, non ha in astratto vincoli di bilancio, può spendere in consulenti quanto e come vuole, può sequestrare nel corso delle indagini imprese di dimensioni nazionali o europee (si ricordi il caso dell’Ilva di Taranto) e i controlli in questa fase sulla gravità degli indizi e sulla misura cautelare da parte del giudice “per le indagini preliminari” si sono rivelati spesso deboli. Il Procuratore della Repubblica è stato sempre più legittimato, con una mole enorme di fatti segnalati, a selezionare l’ordine delle cose di cui occuparsi, attraverso il lavoro dei propri sostituti, con scelte che finiscono già solo per questo per intaccare il principio astratto di obbligatorietà dell’azione penale. La conseguenza più grave è stata che il successo nella carriera con la nomina agli incarichi più prestigiosi ha finito per legarsi non tanto o non soltanto alla sana ed efficiente gestione del flusso delle notizie di reato, ma al caso eclatante, alle inchieste eccezionali su mafie, politica e imprese, anche quelle non di rado con esiti inconsistenti (con lo scudo dell’azione penale “obbligatoria”). Da ciò le battaglie di questi ultimi due decenni tra il fronte c.d. giustizialista, che vede nell’impegno di alcuni magistrati inquirenti l’unico argine a mafie e malaffare e i timori (anche di quella sinistra “liberale e garantista” che oggi appoggia il referendum) di uno scardinamento degli equilibri tra politica e giustizia con il rischio di erodere le garanzie costituzionali del cittadino, alimentando nel gioco dei media pulsioni distruttive della fiducia del cittadino nelle istituzioni. I fautori del SI al referendum lo sostengono inoltre, va sottolineato, come rimedio a una giustizia italiana “malata” (evocando il caso Tortora e gli errori giudiziari in genere) per il fatto che il giudice e il pubblico ministero sono magistrati all’interno di una medesima carriera, ammiccando all’idea che si possano “aiutare” a vicenda in danno del povero cittadino. È una chiara distorsione della realtà, oggi ancora più di ieri.
Le tutele esistenti e l’efficacia della riforma
Senza bisogno di riforme costituzionali, limitati interventi sui codici (con una convergenza spesso, come si dice, bipartisan) hanno condotto a contrastare gli eccessi di potere dell’accusa nelle indagini ed irrobustire i controlli sul sacrificio della libertà personale nel corso del processo, anche se non sempre in modo appropriato. Abbiamo oggi Procuratori della Repubblica più attenti, misurati nei rapporti con la stampa (salvo qualche caso…) e pubblici ministeri di successo dei decenni passati sono stati dimenticati o sono passati alla politica con ruoli secondari. Se in passato era facile distruggere carriere politiche, creandone altre (quelle degli stessi pubblici ministeri qualche volta), ora lo è di meno. Occhiuto docet: ricevuta comunicazione di un procedimento a suo carico per corruzione dal Procuratore della Repubblica di Catanzaro, ha chiesto le elezioni anticipate e le ha stravinte. Dell’indagine a suo carico allo stato non si sa più nulla. Ad altri andò diversamente: carriera politica finita e nessuna condanna definitiva. Questi problemi trovano in ogni caso qualche soluzione con la riforma che separa le due carriere? Tutti onestamente lo escludono ed è vero. O si comincia a ragionare quindi su forme di controllo dell’operato del Pubblico Ministero, senza scandalizzarsi di concepire un ruolo serio e trasparente in capo agli organi di rappresentanza politica, visto che avviene in molti paesi anche europei, o è meglio lasciare tutto come è. Solo che l’opinione pubblica respingerebbe in massa e a naso una simile prospettiva, perché l’indipendenza del Pubblico Ministero disegnata dalla Costituzione ha comunque funzionato e la Meloni l’ha capito, puntando così forse ad un effetto solo “politico” del referendum. Ma cambiare la Costituzione è sempre un rischio, cambiarla in questo modo penso un errore.
I rischi di un isolamento del Pubblico Ministero
Il SI sembra infatti un boomerang: avere magistrati del pubblico ministero isolati in un corpo proprio e separato dai giudici, fondato sulla già rafforzata gerarchia degli uffici di Procura, crea le premesse per un pubblico ministero potentissimo che non risponde a nessuno se non al proprio futuro piccolo consiglio superiore, che diventerà però una camera di mediazione tra la nuova corporazione e la politica. Vale la pena? La riforma cancella invece una storia bellissima e poco nota ai non addetti ai lavori di cultura comune della giurisdizione. Già oggi, con il concorso unico, dopo qualche anno, i giovani magistrati, svolta una formazione unitaria ed attraversata comunque l’esperienza del giudicare, scelgono definitivamente se fare o meno il pubblico ministero e non ci sono più porte girevoli nella loro carriera. Semmai, ma passeremmo ad altri temi, ci sarebbe da aprire un discorso sul “mestiere” del magistrato nella società di massa, con la caduta delle “vocazioni” autentiche, la mercificazione del concorso e il fascino pervertitore del prestigio e del potere. Concludiamo: se il vero nodo è quello della valenza “politica” delle nomine che fa il CSM, specie per i Capi delle Procure della Repubblica (si pensi al peso di sedi come Roma, Milano, Napoli, Palermo) ed appare vitale avere al timone persone competenti, equilibrate, non legate a poteri di sorta, perché i giudici, cioè coloro che verificano il prodotto del lavoro dei P.M. nella loro carriera, devono restare estranei a questa scelta? E per di più con l’aberrante soluzione, stile Bingo, di far nominare i magistrati (tutti questa volta, giudicanti e requirenti) dai consiglieri dei due nuovi CSM che saranno scelti a sorteggio? Pesa certo il caso Palamara, usato e amplificato per bollare come cricche le correnti, ma il rimedio è peggiore del male. Altre cricche, e queste si davvero tali, nasceranno, più agevolmente manovrabili dalla politica dentro un organo azzoppato, mentre tecniche per irrobustire i procedimenti di nomina sarebbero praticabili a Costituzione invariata, senza soluzioni frettolose e da baraccone.
Conclusioni e prospettive future
La riforma sulla separazione delle carriere appare insomma un salto nel vuoto, provoca un cambiamento costituzionale non necessario a far funzionare meglio la giustizia e, per come strutturato, pericoloso. Della riforma si potrebbe salvare forse solo l’Alta Corte disciplinare che non altera alcun equilibrio costituzionale. Magari funzionasse anche per gli avvocati, che invece si giudicano da sempre tra loro e nessuno ha mai mosso obiezioni. Se passa questa riforma, il blocco dei Procuratori e dei loro sostituti (con scorta al seguito e polizia alle loro dipendenze), dovrà trovare prima o poi un argine nell’esecutivo o dimostrarsi nella migliore delle ipotesi disposto a un “confronto”. E non è affatto improbabile si avveri questo secondo scenario più soft, forse messo in conto dall’abile strategia meloniana, grazie a un mini-CSM debole e sorteggiato, il che renderà assai poco “epocale” l’eventuale passaggio della riforma che Nordio è pronto a sbandierare, occupandosi malamente, come finora è stato, della quotidiana giustizia. Queste le pacate ragioni del NO: il rischio di tornare ai tempi di Scelba e dei politici a braccetto con i Procuratori Generali è uno spauracchio fuori luogo, ma anche rischi minori ed imprevisti sono da mettere in conto, prima di cambiare di una virgola la nostra Costituzione